关于基本建设计划编制和管理问题 丁松年

  

  基本建设这门学科，涉及面很广，现在只能重点研究一下基本建设概念，基本建设管理二个方面问题。

  什么是基本建设，基本建设的性质和范围怎么确定，长期来存在着争论，归纳起来，大体有以下两种观点：

  1、基本建设是指固定资产的扩大再生产，具体表现有“外延”和“内函”的性质及资金渠道的区别，主张这种观点的主要理由：

  （1）早在 1952 年 1 月 9 日政务院财政经济委员会颁发的《基本建设工作暂行办法》中就明文规定：“凡固定资产扩大再生产的新建、改建、恢复工程及与之连贯的工作为基本建设”。按这个含义，基本建设不包括简单再生产。

  （2）从基本建设投资的包括范围来看，建国初期，包括固定资金再生产的全部投资，随国民经济发展的发展，逐步把其中属于简单再生产性质的工程，从基本建设中划出来，例如：1953 年划出了技术措施，新产品试制、劳动保护、零星土建等四项费用，1962 年划出了采掘、采工业的开拓延伸费，1963 年划出了铁路机车，工业锅炉等设备更新费。这些费用和资金，过去由财政拨款逐步转为折旧抵留或从成本中提取，这说明基本建设只能是固定资产的扩大再生产，是客观的需要。

  （3）基本建设的概念，应主要反映、体现社会生产力的规模，新增多少生产能力。而不是一般地包括所有地区、部门、企事业行政单位固定资产增值的汇总。也就是说为扩大基本的产品设计能力而新建、扩建主要生产车间，矿井和相应的附属设施，以及全厂性的技术改造工程，属于基本建设范围，承认目前现状，便于划分和管理。

  （1）可以使基本建设投资总额比较准确地反映它是社会再生产的全部过程中固定资产积累，用以研究固定资产扩大再生产的规模和速度，这一点正是有别于资本主义的。在资本主义经济中，只有固定资本投资的概念，而无需要划分固定资本的简单再生产和扩大再生产。因此，对资本家来说，关心的是利润，只要能赚钱，什么方式都行。而我们是社会主义，关心的是人民生活，所以要用积累率来评价基本建设，只有适合积累率，才能反映出有计划按比例发展的客观规律，才能处理好经济建设与人民生活的关系。

  （2）可以使属于固定资产简单再生产性质的技术项目和小改小革，适应现有企业量多面广、千差万别的特点，较能密切结合当前生产灵活安排，而不需要按基本建设程序层层报批，同时还能保证现有企业的设备更新、技术改造不被挤掉，在一个企业来说，认为这样运用要自如些。

  持这种观点的还认为，为了使基本建设准确地反映固定资产的扩大再生产，应当将作出“补偿国民财富损失投资”和作为“补偿生产能力消失投资”从基本建设投资中，予以剔除。

  2、基本建设是指固定资产的再生产，是建造和购买新固定资产的活动，它既包含固定资产的扩大再生产，也包含固定资产的简单再生产。

  固定资产系指在生产过程中长期发挥效能的劳动资料和在非物质生产领域中经常使用的物质资料，它们在生产周转或使用的过程中，具有相对稳定性，称之为固定资产。

  （1）基本建设这个词，是五十年代从苏联引用过来的，苏联当时解释这个词的概念，即基本建设投资（固定资产投资），除包括新建、扩建、改建项目投资外，还包括技术改造项目和维持现有生产能力的投资。

  （2）在马克思的经典著作中，没有基本建设这个词，而是用固定资产再生产这个概念。同时，按马克思主义的观点，无论是固定资产扩大再生产或者固定资产简单再生产，在一段时间内都要从全社会总生产中取走一部分劳动、生产资料和生产资料，而不提供任何一个产品，整个建设过程，自始至终充满着消耗建设物资和动用施工力量，只有竣工投产后，才能为社会创造财富，当然，也有的项目，如矿山掘进，在建设过程中，附代出一些产品这只能作为基建收入，而不应作为产品的生产能力。

  还要阐明一点，在科学技术慢慢的提升的情况下，即使固定资产的补偿，也不可能完全按原来形式进行，无论从价值形态或实物形态上来看，都包含着扩大再生产的因素，马克思说：“折旧基金，即补偿固定资本磨损提的基金，同时也就是积累基金”。

  （3）现实经济工作中，固定资产简单再生产和扩大再生产的资金，是混在一起使用的，很难截然分清，1980 年国务院在《关于加强现有工业交通企业挖潜、革新、改造工作的暂行办法》中规定：“挖潜、革新、改造的范围，是指企业在现有基础上，在保持简单再生产的前提下，对原有厂房、设备做技术革新、技术改造，积极采用新技术、新工艺，已达到充分挖掘公司制作潜力，全方面提高经济效益的目的”。1982 年国务院又颁发了《关于对现有企业有重点，有步骤地进行技术改造的决定》中指出：“改变过去以新建企业为扩大再生产主要手段的作法，实行以技术改造作为扩大再生产主要手段的方针”。很明显这里所说的挖、革、改、搞的都是扩大再生产，而不是简单再生产，因此，用更改资金安排的技术措施项目，有许多实际上属于基本建设性质，例如我省一个日用化工厂，洗衣粉产品，要从年产 5000 吨扩大到 15000 吨，花去370 多万元投资，添了设备，盖了厂房，增加编制，用这种方式扩大的地方，名义上是措施性质，其实就是属基本建设性质的。

  就是在现行基本建设投资中，也有不少属于补偿国民财富损失和生产能力扩大的投资，更不可思议的是形不成固定资产的投资，如职工培训、第一套工卡摸具等，再者从资金上来看，你中有我，我中有你，既有基建，又有技措，很难硬性划分。

  综上所述，基本建设的科学涵义，包含固定资产再生产的全部，为了调动各方面的积极性，应实行分级管理，给部门一定的机动权，给企业一定的主动权，总的原则“统一安排，分级管理”，绝不能因强调统一计划而又重复“统得过死”的教训。这方面应有一个量的杠杠，国家计委规定，凡 1000 万元以上的技措项目，一律报国家按大中型工程处理。1000 万元以下的额度怎么办，有两种议论：一种是凡新增固定资产超过原有固定资产一倍以上，一种是投资现在 100 万元和建筑面积在 1000 平方米以上，按基本建设程序管理，这个规定以下的由部门或企业自行安排，这样做法行不行，可以讨论。持这种观点的，认为有以下三点好处：

  （1）有利于控制建设总规模，合理地安排积累和消费的比例，可以使国民经济能有计划、按比例的协调发展，能够尽可能的防止不重视能源，交通、原材料工业发展的弊病。国家打算明年集中部分预算外资金，用于解决这方面问题，这就为了解决近两年不协调发展采取的措施。

  （2）有利于对固定资产再生产的两个方面的统筹兼顾，全面安排，避免由于划不清界限而带来混乱，造成人为地重复建设，盲目建设，变相扩大建设规模，拉长战线）有利于建设总规模所需要的资金、材料、设备和设计、施工力量的综合平衡。

  为了搞好国民经济综合平衡，必须加强基本建设管理，赵总理在政府工作报告中提出：“为了有效地推进技术改造，今后用于固定资产的投资，要把基本建设和技术改造统一安排使用”。因此，我们对这两种观点的看法，倾向后一种，采用固定资产再生产资金总额，把各种资金，捆在一起，综合研究，各方面建设资金逐级纳入国家统一计划，按规定的范围和杠杠，分别管理。今年国家计委颁发的固定资产资本预算表格，就这样划分的。

  归纳以上所述，基本建设的概念，是通过建筑安装和购置等活动，把各种建筑材料、机器设备等物资，转化为固定资产的过程。也就是固定资产再生产的全部。

  从基本建设计划的编制，发展到固定资产资本预算的编制，这不仅是基本建设计划工作的需要，而且更是基本建设管理工作的需要，只有这样，才能使我们全社会建设规模，做到量力而行，才能真正发挥投资效益。

  1、基本建设程序：按建设程序办事的客观必然性由建设项目的复计性所决定。所谓程序，就是人们进行工作的先后顺序，它是事物的一种必然的客观发展过程反映，基本建设程序，就是基本建设的具体步骤，先后次序，是基本建设工作一定要遵循的客观规律。

  究竟基本建设有些什么程序呢？大体上可以分成“三段八步”，即：规划设计，建议施工，竣工投产调试三个阶段；项目的可行性研究，编制设计任务书，选厂址，编制设计文件和概预算，征地、拆迁和落实外部协作项目等施工准备，申请列入年度计划，组织施工和生产准备，试生产和竣工验收等八个步骤，以上“三段八步”都是按照基本建设客观规律循序而进的，它们之间的先后顺序和相互关系，不是能随意改动的，前一项工作是后一项工作的基础，后一项工作是前一项工作的依托，当然，有些具体问题，也能够直接进行合理交 X，例如进行项目可行性研究时，可以酝酿地址方案，但不宜去搞施工前的准备工作。

  2、可行性研究，基本建设项目的可行性研究，是对建设项目负责的，国家计委曾精确指出，较大建设项目，报送设计任务书之前，先做可行性研究，经过充分的论证，才组织审批设计任务书。可行性研究工作，一般委托专业设计院或对口专业单位编制的。重点项目的可行性研究，大体分三个阶段，甲，初步可行性研究，编制单位接到项目可行性研究任务后，派出少量精干人员，作粗略调查，对建筑设计企业提出的产品、原料、地点、外部协作条件等关系性问题，进行判断性的分析，以便与建筑设计企业进行磋商，项目如有可能，并向建筑设计企业提出下一步工作要求，初步性的调查，不要求提出书面报告，可以与建筑设计企业搞一个会议纪要，乙，项目可行性研究，主要对项目的建设条件和经济分析作论证性的调查，重点放在：产品产量的预测，基础资料的收集，经济效果的分析，外部协作的可能等四个方面，最后要提出正式书面报告，报告的深度，能满足编制设计任务书要求就可以了，但几个主要教据要明确，以利论证和审查，丙，评价可行性研究，设计任务书批准后设计之前，如对某些关键性数据、问题，提出异议，这时可组织少量专业技术人员，进行单项调查，经论证后，提出补充性的局面材料，以利设计工作开展，可行性研究，是建设项目的最基础工作，十分重要，最终要达到“定性”、“定是”、“定时”的要求，定性的概念，项目是要不要，还是建不建，定量的概念，建多大规模，前后左右，上下纵横协作配套怎么样，定时的概念，何时建，何时建成收益，协作配套项目是否要求同步建设。

  2、设计任务书（计划任务书），是研究建设项目和设计文件的主要是根据。在可行性研究基础上进一步深化，所有新建、扩、改建项目，都要根据国民经济长远规划，在区域规划和资源探明的前提下，编制设计任务书。

  编制内容，包括以下十个方面，建设的目的和根据，建设规模，产品方案或生产纲领，生产方式或工艺原则，矿产资源、水文、地质和原材料、燃料、动力、供水、运输等协作条件，资源的综合利用和“三废”治理，建设地区和占用土地的估算，人防、抗震要求，建设工期，总投资和资产金额来源，劳动定员，要求达到的经济效益与技术水平，小型项目，可以适当简化。

  对设计任务书的评价，主要按以下五个原则，市场的适合性，生产的可能性，技术的先进性，布局的合理性，经济的效益性。

  设计任务书审批权限，大中型项目（划分标准附表），按亲属关系，报国家计委审批，小型项目，按亲属关系由主管部或省计委审批，我省还作了补充规定，对小型项目又划了一个杠子，授权给主管厅局和地市审批，同时还规定了项目较小与人民生活紧密关联的建设，免报设计任务书。

  项目的可行性研究的审批权限，虽然没有明文规定，我们现在参照设计任务书审批权限办理的。

  设计文件：设计任务书批准后，据以进行设计，重点项目，分初步设计，技术设计和施工图三个阶段，一般项目可以简化，即扩大初步设计、施工图。设计文件中一定要附有概算和预算，材料数量和设备清单。

  设计文件要努力做到：“精心设计、精心施工”，“百年大计，质量第一”的要求。

  设计文件的审批权限，按亲属关系，大型项目报国家建委审批，中型项目由主管部或省建委审批，小型项目由主管厅局审批，免报设计任务书的项目，设计文件仍按规定审批。

  计划安排，所有建设项目，都必须列入国家计划，经过批准扩初设计的项目，才具备申请列入年度计划的条件，大中型项目由国家计委批准，小型项目按来属关系，在国家批准的控制指标内，由各部门和各省安排，我省地方小型项目的安排，一种是直接到项目，一种是捆在一起由地区或部门安排，项目的工程明细表，均由主管部门下达。

  用自筹资金安排的项目，要在国家控制指标内，按隶属关系由各主管部门和各地市审批，但总投资在十万元和集体所有制在五十万元以上以及产供销需要省平衡的项目，要报省计委审批。

  动员内部资源，扩大当年工作量的项目，应申请列入年度计划，竣工验收，交付投产，相当长一段时间内，在急于求成的思想支配下搞了个“三边”政策，即边施工，边设计、边勘测，破坏了基本建设正常程序，以致无验收标准，尤其是边生产，或简易投产项目，更无法验收，竣工验收，不仅是对建设项目负责，而且是向国家负责，国家规定：“凡是符合验收条件的工程，又不及时办理验收手续的，其一切费用不准从基建投资中支付”。验收交接后，还应迅速办理固定资产交付使用的手续。

  基建计划的编制，一般要求“二上二下”的编制过程，经过这样一个反复，使当年的基建计划，即能安排好急需项目，又能控制住建设规模，从而即早发挥投资效益，当前编制基建计划问题上，应注意几点：

  （2）部下放直供项目：是指 1970 年以后，国务院各部下放给地方，但仍由各部代管的项目。

  （3）联营项目，是指部与地方以合同形式共同投资的项目，体制不变，投资按渠道分别管理。

  （5）部商地方项目：是指以部为主育同地方安排的项目，体制不变，部安排的投资部分，财务预算下划给地方。

  （6）自筹资金项目：是指利用预算外或自有资金，并符合建设资产金额来源的规定，安排的项目。

  （1）新建项目：是指从无到有，“平地起家”新开始建设的项目；老厂矿企业扩建，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值二倍以上者。

  （2）扩建项目：是指原有企业，事业单位，为扩大原有产品生产能力或增加新产品的生产能力，而新建主要车间或工程的项目。

  （3）改建项目：是指原有企业，为提高生产效益，改进产品质量或改变产品方向，对原有设备或工程进行技术改造的项目，有的为了平衡生产能力增建一些附属辅助车间或非生产性工程一。

  （4）收尾项目：是指已经验收投产，设计生产能力全部建成，但是还遗留少量扫尾工程。

  （5）复建项目：是指受自然灾害、战争等因素使原有固定资产已全部或部分报废，或停缓建项目经批准，需要复建的项目，如在复建的同时进行扩建，按扩建性质处理。

  （7）集资项目：凡符合用于基本建设的各种资金，以入股等合同形式，共同建设的项目。资产金额来源问题，基本建设项目的投资额即工程量，是以货币形式表现的，资金的来源，随着财政体制的包干，企业自主权的扩大和对外开放，资金的渠道增多了，目前的资金渠道，大体有：

  （2）自筹资金：是指各级地方财政和附加费用的结余，各单位的自有资金，如更新改造，城市维护，房租收入等结余，利润提成，留成，基建收入留成等。

  （3）国内贷款：是指利用国内银行、财政贷款的资金安排项目，为贷款项目，国家预算内和省财政安排的项目，凡有偿还能力者，均改为贷款项目，称拨改贷项目。

  （4）利用外资：是指利用国外资金安排国内基本建设的项目，包括国外贷款、合资经营的外资部分，补偿贸易，对外加工装配（指外商提供的固定资产资金）。

  1923 年基本建设总规模，国家根据财力、物力的初步平衡，比今年年初增加 60 亿元，增加的投资，不是按水平法平均分配，而是国家重点解决交通、能源等薄弱环节。因此，我省明年的建设规模仍维持今年水平，明年的基建计划安排，按以下原则。

  优先用于 1982 年转过来的续建项目的建设，特别是加快那些急需而条件又发了的项目的建设进度。

  1983 年新开工项目，应切实做好建设前期的准备工作，并严格按照基建程序办理有关计划、设计文件编报审批工作，待正式编制计划时，再根据前期工作准备情况及建设条件，本着从严控制的原则，逐项审定，不做好准备工作，不能仓促上马防止造成被动。

  明年国家将从地方、部门、单位集中一部分资金和物资，用于交通、能源等重点建设。因此，自筹资金指标的使用，要从严控制，自筹资金必须先存后用，先筹后支，不准搞超计划安排，不准搞摊派，不能增加银行贷款，同时不准挤占计划内项目和国家计划规定上调、外调材料。自筹资金的使用，要适当提高生产性建设和智力方面投资比重。

  基本建设是社会主义经济的重要组成部分，在社会主义经济中，要讲求经济效果，用最少的劳动消耗和资金占用，生产出更多更好的社会产品，这是社会主义基本经济规律和节约劳动时间规律的客观要求。建国三十多年来，我省基本建设取得很大成绩，从1949 年到 1980 年全省共投资 189 亿元，形成固定资产125 亿元，在旧社会遗留下来的废墟上，初步建成以冶金、煤炭为主体的四个重工业基地，建设了总库容近 120 亿立方米的十座大座水库和一大批水利骨干工程这些都为改变我省工、农业落后面貌，打下物质基础，电力、机械轻纺工业和交通，邮电、商业等部门都形成相当规模，文教卫生事业部有很大发展，人民生活有显著改善，但是，基本建设的投资效果，还不理想，低于全国水平，三十二年来形成固定资产占总投资的比重为 66.1%（全国为 70%），从第二个五年计划开始（三年调整时期除外），都处于下降趋势，近几年虽有好转，但与“一五”相比，差距还大。

  项目多、工期长、效益差，不能及时向国家提供新的生产能力，这是当时基本建设工作迫切地需要解决的问题。

  从项目建设工期来看：自“二五”以来，建设工期首建拉长，大致比“一五”期间增长一倍以上，如矿井建设，“一五”建设的谢一、谢二矿（年产 90 万吨），只用了 28-30 个月，“四五”建的刘桥矿（年产 60 万吨），则化了近 10 年时间，虽然客观条件有些不同，如煤层埋藏较深，建设过程中也有些波折，但实际工期，必竟拉长，竟拉长了，同样五万锭规模的纺织厂，“一五”期间建的安纺一厂，工期是 17 个月，“二五”期间建的安纺二厂，工期是 30 个月。五五期间建的淮北棉纺厂一分厂，尽管在同时建设的项目，当中，速度仍与“一五”同样条件项目相比工期却长 41 个月；水利建设也是如此，“一五”期间每亩用工 96 个，“二五”以后，平均每亩用工为 192 个，“一五”期间建的佛子岭等四个大小水库，平均工期两年左右一座，58 年以后建的花凉亭水库，搞了 20多年，至今还没建成。

  从上表能够准确的看出，造价成倍增加，当然有些是项目本身变化的需要但也有相当部分是管理工作中问题。

  全省建筑企业平均每个职工完成房屋竣工面积，“一五”为 49.9 平米，“三年调整”时间为 29.2 平米，到“五五”却下降为 24 平米，不到“一五”的 50%。

  每万元投资形成生产能力，“一五”与“四五”比较，铁矿石从 50 吨减少到 29 吨，煤炭由 200 吨减少到 127吨；发电装机由 40 千瓦减少到 31 千瓦，棉纺锭由 37枚减少到 21 枚。

  从上述五个方面来看，投资效果差的最终的原因，就是长期存在：不讲客观规律，不按客观可能，不做细致工作，不搞综合平衡的急于求成的思想指导建设工作，实际上搞了一个高积累、度速度、低效率、低消费的建设方针，使三分之一左右资金，没有发挥作用。

  （1）基本建设规模，一定要与现阶段国力、省力相适应，一定要量力而行，“量力”，就是要搞好以“物”为主体的，在国家控制总规模内的基本建设综合平衡工作。

  （2）严格按照基本建设程序办事，大一点的项目，坚决实行“五定”，即：定建设规模、定总投资额、定建设工期、定投资效益、定外部协作条件，前期工作不就绪，不准开工。

  规定的“五定”指标，是否有现实指导意义，要靠实践来检验，也就是能否与施工公司签定好，包予算定额，包建筑材料，包建设工期，包工程质量的施工合同。

  （3）加强基本建设管理工作，克服我国基本建设管理工作上，长期实行的统收统支、国家拨款“吃大锅饭”的体制，凡有偿还能力的项目，要积极推行基建贷款办法，改变无偿使用和占有基本建设投资的缺点，以利明确经济责任和调动每个方面积极性。

  钢铁联合企业 年产钢 万吨 100以上10-100（不包括 10以下（不包括

  ※送变电工程，大型超市压工程单独列项目，中型的凡是直接配合发电的作为电站的单项工程，凡是公用的，不论几条都接地区或电网作为一个项目。

  注：国防工业和国防科研的矿山项目，可参考冶金矿山标准，其他工厂建设暂按别的机械工业标准试行。

  一、农、林、水利、水产建设水库（大型），库容一亿立米以上（包括一亿立米，下同）。

  铁路：新建的干线、支线、地下铁道和总投资一千五百万元以上的原有干线、枢纽的重大技术改造工程。

  公路：新建、改建长度二百公里以上的国防、边防公路和跨省区的重要干线以及一千米以上独立公路大桥。

  港口：年吞吐量一百万吨以上的新建、扩建沿海港口，年吞吐量二百万吨以上新建、扩建的内河港口；总投资三千万元以上的修船厂（指有船坞、滑道的）。

  邮电：长度在五百公里以上跨省区长途通信电缆，长度在一千公里以上跨省区长途通信微波，总投资一千万元（事业单位为五百万元）以上的其他邮电建设。

  三、商业、外贸、粮食、物资等仓库建设建筑面积三万平米以上的火药库、库容五万立米以上的石油库、储藏能力一万吨以上的冷库、库容一亿五千万斤以上的粮食中转库。总投资在一千万元以上的其他仓库建设。

  四、文教、卫生、计量、科研有三千名以上学员的新建高等院校，有七百张病床以上的新建医院、疗养院以及文教、卫生、计量、科研、广播总投资一千万元以上。

  五、日供水十一万吨以上的独立水厂，日供气三十万立米的独立煤气厂（包括液化石油气厂），以及工业城市和工矿区，新建、扩建的供水、供气等公用事业建设，总投资一千万元以上。